重點(diǎn)加強(qiáng)債券發(fā)行前風(fēng)險(xiǎn)評估,警惕專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)
“一些地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目預(yù)期收益過分夸大,根據(jù)收益覆蓋本息多少倍來編造收益。前幾年只償還利息還好,但之后需要償還本金和利息時(shí),如果項(xiàng)目沒這么多收益就存在償還風(fēng)險(xiǎn),地方政府還不上錢又只能靠賣地。”一位地方發(fā)改人士對第一財(cái)經(jīng)記者說。
地方政府籌資唯一合法手段是發(fā)行地方政府債券,為了滿足地方融資需求,近些年地方政府債券規(guī)模逐漸增加,尤其是項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券(下稱“專項(xiàng)債”)正在發(fā)揮越來越重要的作用。目前地方正加快申請2020年提前下達(dá)的專項(xiàng)債額度。
關(guān)注地方債的對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)毛捷教授告訴第一財(cái)經(jīng),專項(xiàng)債在穩(wěn)增長、補(bǔ)短板方面發(fā)揮了重要作用。但與此同時(shí),不少地方為了爭奪專項(xiàng)債指標(biāo),倉促地包裝一些不能實(shí)現(xiàn)收益與融資自求平衡的專項(xiàng)債項(xiàng)目,過度包裝專項(xiàng)債項(xiàng)目收益具有一定普遍性。不少人擔(dān)心專項(xiàng)債會走以前城投債老路子,先借到錢做項(xiàng)目,還錢則以后再說,這增加了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),需要引起警惕。
近期的國務(wù)院常務(wù)會議要求,各地和有關(guān)部門要加強(qiáng)專項(xiàng)債項(xiàng)目儲備,項(xiàng)目必須有收益,要優(yōu)選經(jīng)濟(jì)社會效益比較明顯、群眾期盼、遲早要干的項(xiàng)目,同時(shí)也要防止一哄而上,確保項(xiàng)目建設(shè)取得實(shí)效。
警惕部分專項(xiàng)債項(xiàng)目收益注水
今年中國經(jīng)濟(jì)延續(xù)總體平穩(wěn)、穩(wěn)中有進(jìn)的發(fā)展態(tài)勢,但下行壓力加大。在2萬億元力度空前的減稅降費(fèi)下,為了穩(wěn)投資補(bǔ)短板,今年地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行額度比上一年增加了8000億元,達(dá)到2.15萬億元。
目前,地方基本完成了專項(xiàng)債發(fā)行任務(wù),資金重點(diǎn)用于棚改等保障房建設(shè)、市政建設(shè)、鐵路公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),積極帶動有效投資擴(kuò)大,發(fā)揮對民間投資的撬動作用,有利于經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行,也有利于進(jìn)一步規(guī)范政府舉債融資。
為了進(jìn)一步擴(kuò)大有效投資,國務(wù)院明確提前下達(dá)2020年部分專項(xiàng)債額度,市場預(yù)計(jì)規(guī)模達(dá)到1.29萬億元。目前各地正積極申報(bào)專項(xiàng)債項(xiàng)目。這些債券項(xiàng)目最明顯的特點(diǎn)是擁有穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入,且現(xiàn)金流收入能夠完全覆蓋專項(xiàng)債券還本付息的規(guī)模。
因此,專項(xiàng)債項(xiàng)目有沒有收益、收益如何將成為問題的關(guān)鍵。在各地爭奪2020年專項(xiàng)債額度時(shí),應(yīng)警惕項(xiàng)目收益注水現(xiàn)象。
前述地方發(fā)改人士告訴第一財(cái)經(jīng),比如,一個(gè)工業(yè)園區(qū)類開發(fā)的專項(xiàng)債項(xiàng)目,需要編制項(xiàng)目預(yù)期收益和融資平衡方案,由于收入無法確定,只能根據(jù)7年的發(fā)債年限,按照收益覆蓋本金利息至少1.5倍來編造。西部園區(qū)很難引入高精尖企業(yè),因此未來效益不一定好。前7年只償還利息壓力不大,但7年之后需要償還本息時(shí),如果園區(qū)收不上錢,可能只能靠通過賣地來償債了。
他舉例,某條西部偏僻的高速公路專項(xiàng)債項(xiàng)目收益預(yù)測中,20年高速通行費(fèi)收入高達(dá)近100億元,預(yù)期收益嚇?biāo)廊?,該區(qū)域車流量較好的高速公路一年收入也只能達(dá)到3億元左右,因此這個(gè)收益預(yù)計(jì)有明顯水分。另外一條收費(fèi)20年的高速公路專項(xiàng)債項(xiàng)目,發(fā)債期限30年,而一般發(fā)債期限最多20年,這樣做的目的應(yīng)該是為了多籌集些資金。
財(cái)達(dá)證券總經(jīng)理助理胡恒松告訴第一財(cái)經(jīng),在上級催促限時(shí)完成發(fā)債和發(fā)債設(shè)有“自求平衡”要求的情況下,地方政府也不想浪費(fèi)這一低成本融資機(jī)會,會有一部分收益不足以覆蓋本息的專項(xiàng)債項(xiàng)目存在。目前市場上不少咨詢公司、會計(jì)師事務(wù)所、銀行、券商等機(jī)構(gòu)在競爭編制專項(xiàng)債項(xiàng)目預(yù)期收益和融資平衡方案,有個(gè)別銀行甚至通過免費(fèi)幫地方財(cái)政部門編造方案爭取存款。
今年專項(xiàng)債基本完成了發(fā)行,但也需要警惕以往發(fā)生的發(fā)債資金趴在賬上,白白損失利息。不少省份審計(jì)部門發(fā)現(xiàn),當(dāng)?shù)匕l(fā)行的新增債券資金閑置在賬上、花不出去。
比如,廣東審計(jì)廳稱,截至2019年3月有138.76億元新增政府債券資金存放在市縣財(cái)政部門或預(yù)算(項(xiàng)目)單位未實(shí)際使用,占2018年新增政府債券總額約10%。一些地區(qū)促進(jìn)發(fā)展的前瞻性、系統(tǒng)性不夠,未能提前做好項(xiàng)目儲備,項(xiàng)目前期可行性研究和規(guī)劃布局等準(zhǔn)備工作不扎實(shí),導(dǎo)致資金結(jié)存閑置,項(xiàng)目建設(shè)滯后。
“一些專項(xiàng)債項(xiàng)目因?yàn)槭掷m(xù)不齊,導(dǎo)致大量資金趴在賬上。”西部一位地方財(cái)政人士告訴第一財(cái)經(jīng)。
胡恒松說,在東北等地區(qū),一些專項(xiàng)債發(fā)完錢到賬上,但因?yàn)樘炖錈o法開工。有的專項(xiàng)債項(xiàng)目因?yàn)榻o予申報(bào)時(shí)間匆忙,有一些開工手續(xù)不齊全,資金到賬上后也很難馬上開工。這必然會造成利息損失。
2018年地方政府債券平均發(fā)行利率為3.89%,假如地方發(fā)債籌資了1億元卻閑置一年,就要白白支付利息389萬元。如果算上這1億元存在銀行有活期利息收入,損失也超過300萬元。
前述國務(wù)院常務(wù)會議要求,今年限額內(nèi)地方政府專項(xiàng)債券要確保9月底前全部發(fā)行完畢,10月底前全部撥付到項(xiàng)目上,督促各地盡快形成實(shí)物工作量。
財(cái)政部預(yù)算司巡視員王克冰曾告訴第一財(cái)經(jīng),2020年專項(xiàng)債將以資金績效為導(dǎo)向,堅(jiān)持形成有效投資,確保形成實(shí)物工作量。按照“資金跟項(xiàng)目走”的要求,重點(diǎn)向項(xiàng)目準(zhǔn)備充分、已完成立項(xiàng)審批拆遷環(huán)評等各項(xiàng)手續(xù)和前期工作、今冬明春具備施工條件的地區(qū)傾斜。
全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管理體系待建
上述發(fā)改人士認(rèn)為,新一輪專項(xiàng)債申報(bào)中,國家發(fā)改委有著嚴(yán)苛的審核條件,比如專項(xiàng)債必須有收益,前期工作完備,并只允許申報(bào)政府投資項(xiàng)目。不過老實(shí)說,地方確實(shí)也存在為了完成申報(bào)任務(wù),對項(xiàng)目盡調(diào)不夠充分的情況。而且專項(xiàng)債項(xiàng)目絕大多數(shù)最終由地方城投公司去做,考核較少、資金使用效率并不高。
毛捷告訴第一財(cái)經(jīng),解決這一問題,需要建立一套讓地方不敢造假的制度。首先,要加強(qiáng)專項(xiàng)債項(xiàng)目庫儲備,信息做到公開透明,并進(jìn)行嚴(yán)格的第三方審核論證,將不合格的項(xiàng)目篩選出去。其次,要真正做到倒查責(zé)任,終身負(fù)責(zé),未來專項(xiàng)債項(xiàng)目出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該倒查到相關(guān)負(fù)責(zé)人,讓地方官員不敢造假。最后,建立一套全流程績效考核制度,落實(shí)到項(xiàng)目篩選、債券發(fā)行、資金使用、項(xiàng)目管理和還本付息、風(fēng)險(xiǎn)控制等各個(gè)環(huán)節(jié),績效考核好的地方可以給予更多發(fā)債額度等激勵(lì),反之予以相應(yīng)懲罰。
王克冰表示,2020年提前下達(dá)的專項(xiàng)債,將以合格合規(guī)為重點(diǎn),堅(jiān)持項(xiàng)目合格合規(guī)。加強(qiáng)項(xiàng)目儲備,必須要做好項(xiàng)目前期準(zhǔn)備,履行各項(xiàng)審批程序,優(yōu)選經(jīng)濟(jì)社會效益比較明顯、群眾期盼、遲早要干的項(xiàng)目,決不能一哄而上、“蘿卜快了不洗泥”,確保項(xiàng)目建設(shè)取得實(shí)效。
“2020年提前下達(dá)的專項(xiàng)債券必須用于有收益的政府投資項(xiàng)目,融資規(guī)模與項(xiàng)目收益相平衡,聚焦地方政府早投晚投都要投的項(xiàng)目和補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。優(yōu)先考慮專項(xiàng)債券發(fā)行使用好的地區(qū),重點(diǎn)支持財(cái)力好舉債空間大的地區(qū),對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)少安排或不安排。”王克冰說。
西南交大政府債券法律與管理研究中心執(zhí)行主任安新華認(rèn)為,當(dāng)前地方政府債券最大的風(fēng)險(xiǎn)在于項(xiàng)目運(yùn)營收益不能償付債券本息,而項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營能力直接決定了項(xiàng)目的收益實(shí)現(xiàn),因此,對于地方政府債券的全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管理除了持續(xù)動態(tài)的債券項(xiàng)目監(jiān)督管理外,更重要的是推動地方政府公益性資產(chǎn)的運(yùn)營能力提升,通過市場化、法治化方式吸收社會專業(yè)機(jī)構(gòu)幫助地方政府提升專項(xiàng)債項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營能力,從根本上改變當(dāng)前地方政府公益性資產(chǎn)運(yùn)營效率偏低與收益不足的問題。
為了控制專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn),目前財(cái)政部力推項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管理,土地儲備專項(xiàng)債券正在試點(diǎn)生命周期預(yù)算管理,目的在于規(guī)范土地儲備項(xiàng)目預(yù)算管理,健全土地儲備專項(xiàng)債券項(xiàng)目控制機(jī)制,有效防控專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。
王克冰認(rèn)為,應(yīng)該圍繞市場化導(dǎo)向,構(gòu)建地方政府專項(xiàng)債券及項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管理體系,具體包括:一是要堅(jiān)持總量管理,保持地方專項(xiàng)債規(guī)模處于合理水平;二是要堅(jiān)持舉債與償債能力相匹配,實(shí)現(xiàn)全生命周期管理;三是堅(jiān)持硬化預(yù)算約束,實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)債券的年度收支平衡;四是堅(jiān)持項(xiàng)目與債券周期匹配,避免期限錯(cuò)配的風(fēng)險(xiǎn)。
青海省財(cái)政廳副廳長蔡強(qiáng)建議,目前專項(xiàng)債全生命周期管理缺乏完整的操作指引和比較全面的指導(dǎo)性文件,應(yīng)健全現(xiàn)有的專項(xiàng)債券法律法規(guī)體系。并按照權(quán)責(zé)匹配的原則,厘清財(cái)政部門、行業(yè)主管部門、項(xiàng)目實(shí)施部門在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、處置和后續(xù)等操作環(huán)節(jié)的具體職責(zé)分工,提供可操作性較強(qiáng)的具體風(fēng)險(xiǎn)甄別方法和具體處置措施,督促各部門各司其職、各盡其責(zé),為項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管理提供操作指南。
另外,蔡強(qiáng)表示,重點(diǎn)加強(qiáng)債券發(fā)行前風(fēng)險(xiǎn)評估,堅(jiān)決制止項(xiàng)目盲目上馬?;鶎迂?cái)政在建立政府債券儲備項(xiàng)目庫體系時(shí),一定要對債券項(xiàng)目進(jìn)行前置性調(diào)查、分析、研究,明確債券項(xiàng)目的公益性以及資金支出的資本性,從源頭排查解決債券資金安排的風(fēng)險(xiǎn)隱患。
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