“一些地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目預(yù)期收益過分夸大，根據(jù)收益覆蓋本息多少倍來編造收益。前幾年只償還利息還好，但之后需要償還本金和利息時(shí)，如果項(xiàng)目沒這么多收益就存在償還風(fēng)險(xiǎn)，地方政府還不上錢又只能靠賣地。”一位地方發(fā)改人士對第一財(cái)經(jīng)記者說。

地方政府籌資唯一合法手段是發(fā)行地方政府債券，為了滿足地方融資需求，近些年地方政府債券規(guī)模逐漸增加，尤其是項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券(下稱“專項(xiàng)債”)正在發(fā)揮越來越重要的作用。目前地方正加快申請2020年提前下達(dá)的專項(xiàng)債額度。

關(guān)注地方債的對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)毛捷教授告訴第一財(cái)經(jīng)，專項(xiàng)債在穩(wěn)增長、補(bǔ)短板方面發(fā)揮了重要作用。但與此同時(shí)，不少地方為了爭奪專項(xiàng)債指標(biāo)，倉促地包裝一些不能實(shí)現(xiàn)收益與融資自求平衡的專項(xiàng)債項(xiàng)目，過度包裝專項(xiàng)債項(xiàng)目收益具有一定普遍性。不少人擔(dān)心專項(xiàng)債會走以前城投債老路子，先借到錢做項(xiàng)目，還錢則以后再說，這增加了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要引起警惕。

近期的國務(wù)院常務(wù)會議要求，各地和有關(guān)部門要加強(qiáng)專項(xiàng)債項(xiàng)目儲備，項(xiàng)目必須有收益，要優(yōu)選經(jīng)濟(jì)社會效益比較明顯、群眾期盼、遲早要干的項(xiàng)目，同時(shí)也要防止一哄而上，確保項(xiàng)目建設(shè)取得實(shí)效。

警惕部分專項(xiàng)債項(xiàng)目收益注水

今年中國經(jīng)濟(jì)延續(xù)總體平穩(wěn)、穩(wěn)中有進(jìn)的發(fā)展態(tài)勢，但下行壓力加大。在2萬億元力度空前的減稅降費(fèi)下，為了穩(wěn)投資補(bǔ)短板，今年地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行額度比上一年增加了8000億元，達(dá)到2.15萬億元。

目前，地方基本完成了專項(xiàng)債發(fā)行任務(wù)，資金重點(diǎn)用于棚改等保障房建設(shè)、市政建設(shè)、鐵路公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極帶動有效投資擴(kuò)大，發(fā)揮對民間投資的撬動作用，有利于經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，也有利于進(jìn)一步規(guī)范政府舉債融資。

為了進(jìn)一步擴(kuò)大有效投資，國務(wù)院明確提前下達(dá)2020年部分專項(xiàng)債額度，市場預(yù)計(jì)規(guī)模達(dá)到1.29萬億元。目前各地正積極申報(bào)專項(xiàng)債項(xiàng)目。這些債券項(xiàng)目最明顯的特點(diǎn)是擁有穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入能夠完全覆蓋專項(xiàng)債券還本付息的規(guī)模。

因此，專項(xiàng)債項(xiàng)目有沒有收益、收益如何將成為問題的關(guān)鍵。在各地爭奪2020年專項(xiàng)債額度時(shí)，應(yīng)警惕項(xiàng)目收益注水現(xiàn)象。

前述地方發(fā)改人士告訴第一財(cái)經(jīng)，比如，一個(gè)工業(yè)園區(qū)類開發(fā)的專項(xiàng)債項(xiàng)目，需要編制項(xiàng)目預(yù)期收益和融資平衡方案，由于收入無法確定，只能根據(jù)7年的發(fā)債年限，按照收益覆蓋本金利息至少1.5倍來編造。西部園區(qū)很難引入高精尖企業(yè)，因此未來效益不一定好。前7年只償還利息壓力不大，但7年之后需要償還本息時(shí)，如果園區(qū)收不上錢，可能只能靠通過賣地來償債了。

他舉例，某條西部偏僻的高速公路專項(xiàng)債項(xiàng)目收益預(yù)測中，20年高速通行費(fèi)收入高達(dá)近100億元，預(yù)期收益嚇?biāo)廊?，該區(qū)域車流量較好的高速公路一年收入也只能達(dá)到3億元左右，因此這個(gè)收益預(yù)計(jì)有明顯水分。另外一條收費(fèi)20年的高速公路專項(xiàng)債項(xiàng)目，發(fā)債期限30年，而一般發(fā)債期限最多20年，這樣做的目的應(yīng)該是為了多籌集些資金。

財(cái)達(dá)證券總經(jīng)理助理胡恒松告訴第一財(cái)經(jīng)，在上級催促限時(shí)完成發(fā)債和發(fā)債設(shè)有“自求平衡”要求的情況下，地方政府也不想浪費(fèi)這一低成本融資機(jī)會，會有一部分收益不足以覆蓋本息的專項(xiàng)債項(xiàng)目存在。目前市場上不少咨詢公司、會計(jì)師事務(wù)所、銀行、券商等機(jī)構(gòu)在競爭編制專項(xiàng)債項(xiàng)目預(yù)期收益和融資平衡方案，有個(gè)別銀行甚至通過免費(fèi)幫地方財(cái)政部門編造方案爭取存款。

今年專項(xiàng)債基本完成了發(fā)行，但也需要警惕以往發(fā)生的發(fā)債資金趴在賬上，白白損失利息。不少省份審計(jì)部門發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)匕l(fā)行的新增債券資金閑置在賬上、花不出去。

比如，廣東審計(jì)廳稱，截至2019年3月有138.76億元新增政府債券資金存放在市縣財(cái)政部門或預(yù)算(項(xiàng)目)單位未實(shí)際使用，占2018年新增政府債券總額約10%。一些地區(qū)促進(jìn)發(fā)展的前瞻性、系統(tǒng)性不夠，未能提前做好項(xiàng)目儲備，項(xiàng)目前期可行性研究和規(guī)劃布局等準(zhǔn)備工作不扎實(shí)，導(dǎo)致資金結(jié)存閑置，項(xiàng)目建設(shè)滯后。

“一些專項(xiàng)債項(xiàng)目因?yàn)槭掷m(xù)不齊，導(dǎo)致大量資金趴在賬上。”西部一位地方財(cái)政人士告訴第一財(cái)經(jīng)。

胡恒松說，在東北等地區(qū)，一些專項(xiàng)債發(fā)完錢到賬上，但因?yàn)樘炖錈o法開工。有的專項(xiàng)債項(xiàng)目因?yàn)榻o予申報(bào)時(shí)間匆忙，有一些開工手續(xù)不齊全，資金到賬上后也很難馬上開工。這必然會造成利息損失。

2018年地方政府債券平均發(fā)行利率為3.89%，假如地方發(fā)債籌資了1億元卻閑置一年，就要白白支付利息389萬元。如果算上這1億元存在銀行有活期利息收入，損失也超過300萬元。

前述國務(wù)院常務(wù)會議要求，今年限額內(nèi)地方政府專項(xiàng)債券要確保9月底前全部發(fā)行完畢，10月底前全部撥付到項(xiàng)目上，督促各地盡快形成實(shí)物工作量。

財(cái)政部預(yù)算司巡視員王克冰曾告訴第一財(cái)經(jīng)，2020年專項(xiàng)債將以資金績效為導(dǎo)向，堅(jiān)持形成有效投資，確保形成實(shí)物工作量。按照“資金跟項(xiàng)目走”的要求，重點(diǎn)向項(xiàng)目準(zhǔn)備充分、已完成立項(xiàng)審批拆遷環(huán)評等各項(xiàng)手續(xù)和前期工作、今冬明春具備施工條件的地區(qū)傾斜。

全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管理體系待建

上述發(fā)改人士認(rèn)為，新一輪專項(xiàng)債申報(bào)中，國家發(fā)改委有著嚴(yán)苛的審核條件，比如專項(xiàng)債必須有收益，前期工作完備，并只允許申報(bào)政府投資項(xiàng)目。不過老實(shí)說，地方確實(shí)也存在為了完成申報(bào)任務(wù)，對項(xiàng)目盡調(diào)不夠充分的情況。而且專項(xiàng)債項(xiàng)目絕大多數(shù)最終由地方城投公司去做，考核較少、資金使用效率并不高。

毛捷告訴第一財(cái)經(jīng)，解決這一問題，需要建立一套讓地方不敢造假的制度。首先，要加強(qiáng)專項(xiàng)債項(xiàng)目庫儲備，信息做到公開透明，并進(jìn)行嚴(yán)格的第三方審核論證，將不合格的項(xiàng)目篩選出去。其次，要真正做到倒查責(zé)任，終身負(fù)責(zé)，未來專項(xiàng)債項(xiàng)目出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該倒查到相關(guān)負(fù)責(zé)人，讓地方官員不敢造假。最后，建立一套全流程績效考核制度，落實(shí)到項(xiàng)目篩選、債券發(fā)行、資金使用、項(xiàng)目管理和還本付息、風(fēng)險(xiǎn)控制等各個(gè)環(huán)節(jié)，績效考核好的地方可以給予更多發(fā)債額度等激勵(lì)，反之予以相應(yīng)懲罰。

王克冰表示，2020年提前下達(dá)的專項(xiàng)債，將以合格合規(guī)為重點(diǎn)，堅(jiān)持項(xiàng)目合格合規(guī)。加強(qiáng)項(xiàng)目儲備，必須要做好項(xiàng)目前期準(zhǔn)備，履行各項(xiàng)審批程序，優(yōu)選經(jīng)濟(jì)社會效益比較明顯、群眾期盼、遲早要干的項(xiàng)目，決不能一哄而上、“蘿卜快了不洗泥”，確保項(xiàng)目建設(shè)取得實(shí)效。

“2020年提前下達(dá)的專項(xiàng)債券必須用于有收益的政府投資項(xiàng)目，融資規(guī)模與項(xiàng)目收益相平衡，聚焦地方政府早投晚投都要投的項(xiàng)目和補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。優(yōu)先考慮專項(xiàng)債券發(fā)行使用好的地區(qū)，重點(diǎn)支持財(cái)力好舉債空間大的地區(qū)，對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)少安排或不安排。”王克冰說。

西南交大政府債券法律與管理研究中心執(zhí)行主任安新華認(rèn)為，當(dāng)前地方政府債券最大的風(fēng)險(xiǎn)在于項(xiàng)目運(yùn)營收益不能償付債券本息，而項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營能力直接決定了項(xiàng)目的收益實(shí)現(xiàn)，因此，對于地方政府債券的全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管理除了持續(xù)動態(tài)的債券項(xiàng)目監(jiān)督管理外，更重要的是推動地方政府公益性資產(chǎn)的運(yùn)營能力提升，通過市場化、法治化方式吸收社會專業(yè)機(jī)構(gòu)幫助地方政府提升專項(xiàng)債項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營能力，從根本上改變當(dāng)前地方政府公益性資產(chǎn)運(yùn)營效率偏低與收益不足的問題。

為了控制專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)，目前財(cái)政部力推項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管理，土地儲備專項(xiàng)債券正在試點(diǎn)生命周期預(yù)算管理，目的在于規(guī)范土地儲備項(xiàng)目預(yù)算管理，健全土地儲備專項(xiàng)債券項(xiàng)目控制機(jī)制，有效防控專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

王克冰認(rèn)為，應(yīng)該圍繞市場化導(dǎo)向，構(gòu)建地方政府專項(xiàng)債券及項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管理體系，具體包括：一是要堅(jiān)持總量管理，保持地方專項(xiàng)債規(guī)模處于合理水平;二是要堅(jiān)持舉債與償債能力相匹配，實(shí)現(xiàn)全生命周期管理;三是堅(jiān)持硬化預(yù)算約束，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)債券的年度收支平衡;四是堅(jiān)持項(xiàng)目與債券周期匹配，避免期限錯(cuò)配的風(fēng)險(xiǎn)。

青海省財(cái)政廳副廳長蔡強(qiáng)建議，目前專項(xiàng)債全生命周期管理缺乏完整的操作指引和比較全面的指導(dǎo)性文件，應(yīng)健全現(xiàn)有的專項(xiàng)債券法律法規(guī)體系。并按照權(quán)責(zé)匹配的原則，厘清財(cái)政部門、行業(yè)主管部門、項(xiàng)目實(shí)施部門在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、處置和后續(xù)等操作環(huán)節(jié)的具體職責(zé)分工，提供可操作性較強(qiáng)的具體風(fēng)險(xiǎn)甄別方法和具體處置措施，督促各部門各司其職、各盡其責(zé)，為項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管理提供操作指南。

另外，蔡強(qiáng)表示，重點(diǎn)加強(qiáng)債券發(fā)行前風(fēng)險(xiǎn)評估，堅(jiān)決制止項(xiàng)目盲目上馬?；鶎迂?cái)政在建立政府債券儲備項(xiàng)目庫體系時(shí)，一定要對債券項(xiàng)目進(jìn)行前置性調(diào)查、分析、研究，明確債券項(xiàng)目的公益性以及資金支出的資本性，從源頭排查解決債券資金安排的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

關(guān)鍵詞： 專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)