中新經(jīng)緯11月5日電 題：《專(zhuān)家談碳邊境稅：中國(guó)需穩(wěn)步推進(jìn)碳市場(chǎng)建設(shè)，爭(zhēng)取全球碳定價(jià)權(quán)》

作者 周杰俁(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院研究員) 崔瑩(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院助理院長(zhǎng)、氣候金融研究中心主任)

2021年10月31日至11月12日，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第26次締約方會(huì)議(COP26)在英國(guó)格拉斯哥舉行。COP26會(huì)議是《巴黎協(xié)定》各簽署方討論更新的國(guó)家自主貢獻(xiàn)方案的最早機(jī)會(huì)，也是各國(guó)解決遺留問(wèn)題、建立氣候合作機(jī)制的“最后一次最佳機(jī)會(huì)”，可以成為全球應(yīng)對(duì)氣候變化的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。COP26會(huì)議期間，在各方仍未達(dá)成一致合作意見(jiàn)的情況下，將可能面臨各國(guó)通過(guò)制裁、競(jìng)爭(zhēng)與對(duì)抗手段解決氣候問(wèn)題的局面，進(jìn)一步加劇國(guó)際政治與經(jīng)濟(jì)沖突升級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)，其中之一便是“碳邊境稅”。

碳邊境稅是一種與碳市場(chǎng)、碳稅等內(nèi)部碳定價(jià)機(jī)制互補(bǔ)的、旨在將進(jìn)口商品所包含的碳排放導(dǎo)致的負(fù)外部性?xún)?nèi)部化，并體現(xiàn)在商品價(jià)格上的關(guān)稅手段。目前，全球范圍內(nèi)僅歐盟提出的CBAM(碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制)較為確定，其他發(fā)達(dá)國(guó)家的碳邊境稅政策還處在早期討論階段。

一、碳邊境稅對(duì)中國(guó)的影響

受此影響最大的是向建立碳邊境稅的國(guó)家大量出口碳密集型產(chǎn)品的國(guó)家。整體而言，中國(guó)出口產(chǎn)品碳強(qiáng)度較高，出口依存度較高。歐盟長(zhǎng)期是中國(guó)最大貿(mào)易伙伴，僅在2020年受英國(guó)脫歐及疫情等因素影響被東盟超越。中國(guó)出口貿(mào)易對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)較為依賴(lài)，現(xiàn)狀決定了碳邊境稅將對(duì)出口貿(mào)易造成一定沖擊，使相關(guān)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、就業(yè)及福利受到影響。

從產(chǎn)業(yè)來(lái)看，“能源密集及大量貿(mào)易型”產(chǎn)業(yè)受碳邊境稅沖擊將最嚴(yán)重。當(dāng)前歐盟委員會(huì)提案表明，歐盟CBAM在初期將納入電力、鋼鐵、鋁、水泥和肥料五個(gè)行業(yè)。對(duì)中國(guó)而言，由于中國(guó)與歐盟之間不存在電力貿(mào)易，而肥料和水泥出口規(guī)模很小，主要受影響的將是鋼鐵及鋁行業(yè)的相關(guān)企業(yè)，出口至歐盟的部分將面臨成本增加與競(jìng)爭(zhēng)力下降等挑戰(zhàn)。中國(guó)鋁排放主要來(lái)自電力帶來(lái)的間接排放，歐盟CBAM機(jī)制若在后期納入間接排放，將大幅增加中國(guó)鋁及鋁制品出口至歐盟的成本。同時(shí)也應(yīng)注意到歐盟碳市場(chǎng)還覆蓋造紙、化工、煉油等其他行業(yè)，而歐委會(huì)提案并非定稿，歐盟正式確定CBAM還將經(jīng)過(guò)數(shù)月甚至幾年的審議過(guò)程，未來(lái)的定稿也有可能將這部分行業(yè)納入。

另一方面，歐盟CBAM也將對(duì)中國(guó)總體出口形勢(shì)產(chǎn)生影響。雖然中國(guó)鋼鋁及其制品對(duì)歐盟的直接出口規(guī)模不高，但機(jī)電產(chǎn)品出口規(guī)模比重高，其處在鋼鐵及鋁行業(yè)下游。歐盟CBAM即使僅涵蓋鋼鐵及鋁行業(yè)的直接出口，其導(dǎo)致的鋼鐵及鋁成本上升也將對(duì)中國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈造成間接影響。同時(shí)，對(duì)于CBAM所應(yīng)涵蓋的商品范圍，此前公開(kāi)咨詢(xún)結(jié)果顯示，多數(shù)人支持不僅考慮進(jìn)口商品本身，也應(yīng)將商品零部件的碳排放納入。中國(guó)機(jī)電出口包含了大量鋼鐵及鋁的間接出口，如果未來(lái)歐盟將CBAM涵蓋范圍延伸至下游，對(duì)中國(guó)出口產(chǎn)生的影響將發(fā)生根本性變化。

此外，碳邊境稅對(duì)中國(guó)影響并不僅限于雙邊貿(mào)易。碳邊境稅對(duì)世界各國(guó)廣泛適用，例如歐盟CBAM除了會(huì)影響中國(guó)，也會(huì)影響俄羅斯、土耳其等對(duì)歐盟大量出口鋼鐵等相關(guān)產(chǎn)品的國(guó)家。如果中國(guó)相關(guān)行業(yè)廣泛采取低碳轉(zhuǎn)型措施，同類(lèi)產(chǎn)品所包含的碳排放小于其余對(duì)歐盟出口國(guó)家，則將相對(duì)提高中國(guó)出口競(jìng)爭(zhēng)力。

二、政策建議

1.提高國(guó)內(nèi)減排力度，減少出口依賴(lài)

由于本質(zhì)上，碳邊境稅是對(duì)同質(zhì)化產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中所包含的排碳量之差進(jìn)行收費(fèi)，因此長(zhǎng)期來(lái)看，減少碳邊境稅帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)需要從根本上推動(dòng)低碳轉(zhuǎn)型，降低國(guó)內(nèi)生產(chǎn)商品的碳排放。當(dāng)前中國(guó)“雙碳”目標(biāo)已經(jīng)確定，已經(jīng)或?qū)⒊雠_(tái)一系列配套政策促進(jìn)在2030年前實(shí)現(xiàn)盡早達(dá)峰、盡低削峰。一方面，建議加強(qiáng)各級(jí)政府應(yīng)對(duì)氣候變化的意識(shí)與能力建設(shè)，加快各類(lèi)減排政策的出臺(tái)與執(zhí)行，發(fā)揮政府的指導(dǎo)作用；另一方面，要大力推進(jìn)節(jié)能減排理念普及，鼓勵(lì)企業(yè)探索內(nèi)部碳定價(jià)制度，在生產(chǎn)、投資、經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)中將碳價(jià)納入考量，提前為未來(lái)更高排放約束力度帶來(lái)的高碳價(jià)做準(zhǔn)備，從而減少碳邊境稅帶來(lái)的沖擊。

此外，中國(guó)也可從推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與出口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型入手，加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，減少對(duì)出口的依賴(lài)，并通過(guò)減少高碳排放強(qiáng)度、低附加值、易受碳邊境稅沖擊的商品對(duì)相關(guān)經(jīng)濟(jì)體的出口，以降低碳邊境稅對(duì)經(jīng)濟(jì)的沖擊。

2.推動(dòng)WTO框架下的國(guó)際談判

通過(guò)在WTO(世界貿(mào)易組織)框架內(nèi)談判以闡明我方觀點(diǎn)、提出對(duì)碳邊境稅的各項(xiàng)質(zhì)疑并推動(dòng)否決或促進(jìn)推出各方意見(jiàn)達(dá)成一致的碳邊境稅政策是短期內(nèi)重要的應(yīng)對(duì)手段。建議利用現(xiàn)有國(guó)際貿(mào)易法律法規(guī)中的有利條款維護(hù)自身利益，對(duì)不合理的碳邊境稅予以回?fù)簦瑫r(shí)要積極參與未來(lái)國(guó)際貿(mào)易體系演變進(jìn)程，爭(zhēng)奪規(guī)則制定權(quán)和話(huà)語(yǔ)權(quán)。另外，在應(yīng)對(duì)不同國(guó)家提出的碳邊境稅制度時(shí)應(yīng)有不同側(cè)重點(diǎn)，例如歐盟有歐盟碳市場(chǎng)統(tǒng)一的碳定價(jià)，對(duì)歐盟碳邊境稅的駁斥可從非歧視原則入手，對(duì)其豁免對(duì)象提出質(zhì)疑，同時(shí)歐盟碳市場(chǎng)對(duì)鋼鐵等行業(yè)完全實(shí)行免費(fèi)分配，向相關(guān)行業(yè)的進(jìn)口商品征稅將導(dǎo)致“雙重保護(hù)”，也應(yīng)重點(diǎn)質(zhì)疑。美國(guó)沒(méi)有聯(lián)邦層面的碳定價(jià)機(jī)制，因此美國(guó)提出的碳邊境稅方案還將違反GATT(關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定)第3條中的國(guó)民待遇原則規(guī)定。

3.更好履行碳定價(jià)機(jī)制促進(jìn)減排職能

中國(guó)碳排放強(qiáng)度雖然不斷下降，但市場(chǎng)機(jī)制在這一過(guò)程中所起作用較為有限，未來(lái)可能不利于中國(guó)應(yīng)對(duì)碳邊境稅。歐盟碳邊境證(CBAM Certificates)價(jià)格將由專(zhuān)門(mén)的CBAM管理機(jī)構(gòu)決定，這一價(jià)格將與歐盟碳市場(chǎng)碳價(jià)較為接近。目前，中國(guó)碳市場(chǎng)價(jià)格遠(yuǎn)低于歐盟碳市場(chǎng)，且僅覆蓋火電行業(yè)，即使歐盟允許以國(guó)內(nèi)碳價(jià)抵扣碳邊境證價(jià)格，也無(wú)法有效緩解受影響企業(yè)面臨的壓力。通過(guò)行政管控、新能源補(bǔ)貼和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置等其他手段，即使可以實(shí)現(xiàn)與碳定價(jià)機(jī)制實(shí)際效果類(lèi)似的減排，但由于很難折算至碳價(jià)，也可能無(wú)法得到歐盟的豁免，將使談判進(jìn)程復(fù)雜化。建議中國(guó)穩(wěn)步推進(jìn)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)，探索納入有償分配與配額總量控制等制度，逐步納入鋼鐵與鋁等更多碳排放較密集的行業(yè)，同時(shí)探索碳稅或類(lèi)似機(jī)制作為補(bǔ)充，促進(jìn)形成合理碳價(jià)，更多依靠市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)減排，并爭(zhēng)取掌握全球碳定價(jià)權(quán)。(摘編自《中國(guó)財(cái)政》2021年第19期《碳邊境稅及對(duì)我國(guó)的影響》)(中新經(jīng)緯APP)

本文不代表中新經(jīng)緯觀點(diǎn)。

關(guān)鍵詞： 專(zhuān)家談碳邊境稅：中國(guó)需穩(wěn)步推進(jìn)碳市場(chǎng)建設(shè) 爭(zhēng)取全球碳定